Góp bàn về Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam

Những sửa đổi hiến pháp trong tương lai cần định hướng chính quyền vào các chuẩn mực pháp quyền. Căn bản của pháp quyền là sự thượng tôn quyền lực của pháp luật so với quyền lực nhà nước. sự kiện nóng

Sửa đổi hiến pháp năm 2001: một cuộc cải cách không như mong muốn

Sau hơn 10 năm vận hành, hệ thống chính quyền những năm đầu thế kỷ 21 phải đối mặt với những vấn đề mới phát sinh của nền kinh tế thị trường mà những nhà lập hiến đầu thập kỷ 90 của thế kỷ trước chưa tiên liệu được: các yếu tố mới của kinh tế thị trường và toàn cầu hóa. Thị trường và toàn cầu hóa không chỉ đòi hỏi một nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, mà là một nhà nước pháp quyền và xã hội công dân.

Chính vì vậy, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 được đặt ra vào hồi đầu thế kỷ mới này. Trong quá trình nghiên cứu để sửa đổi Hiến pháp đã tồn tại hai quan điểm về mức độ sửa đổi. Những người theo quan điểm thứ nhất cho rằng, đã đến lúc đổi mới căn bản, toàn diện Hiến pháp năm 1992 vì nó được ban hành vào thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới, rằng ở thời điểm đó, chúng ta chưa đủ điều kiện để xây dựng một bản Hiến pháp đáp ứng đòi hỏi của sự đổi mới toàn diện đất nước. Những người theo quan điểm thứ hai cho rằng, trong thời điểm hiện nay không thể đặt vấn đề sửa đổi căn bản, toàn diện, mà chỉ cần sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Khuynh hướng thứ hai đã thắng thế trong cuộc cải cách hiến pháp năm 2001 ở Việt Nam.

Hiến pháp đã không có những điều chỉnh căn bản về hệ thống chính quyền mà chỉ sửa đổi, bổ sung một số điều. Hãy khoan nói về giá trị thực tế về sau của những sửa đổi hiến pháp năm 2001. Chỉ đứng trên phương diện lý thuyết, người ta cũng có thể nhận thấy những nội dung sửa đổi hiến pháp năm 2001 không đáp ứng được mục đích của việc sửa đổi.

Trong bối cảnh những năm đầu của thế kỷ này, do sự phát triển của kinh tế thị trường và quá trình toàn cầu hóa, nhà nước pháp quyền là một nhân tố chính trị thiết yếu của quá trình đó. Nhận thức được điều này, Việt Nam cũng đã chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền. Điều đáng chú ý là điều sửa đổi đầu tiên của Hiến pháp vào năm 2001 là cam kết về xây dựng nhà nước pháp quyền. Điều 2 được sửa đổi như sau: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, và vì nhân dân." Từ "Nhà nước xã hội chủ nghĩa" sang "nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa" không giản đơn là một sự thay đổi về ngôn từ, mà thực sự là một sự thay đổi căn bản về triết lý chính quyền: từ một nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật sang một nhà nước bị pháp luật quản lý. Cùng với cam kết về nhà nước pháp quyền, vấn đề cơ bản của nó là phân công quyền lực cũng được thừa nhận: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp" (Điều 2 Hiến pháp sửa đổi). Chỉ những điều này thôi cũng cho người ta thấy tín hiệu về một sự thay đổi căn bản về hệ thống quyền lực nhà nước.

Tuy nhiên, các sửa đổi tiếp theo không hoàn toàn trùng khớp với cam kết về nhà nước pháp quyền và phân công quyền lực mà Điều 2 mới tạo niềm hy vọng. Có lẽ đáng kể nhất là định chế bỏ phiếu tín nhiệm được trao cho Quốc hội. Thoáng nhìn, người ta có thể thấy điều này khá thống nhất với cam kết xây dựng nhà nước pháp quyền bởi chế độ nhà nước này cần một cơ chế hiệu quả để giám sát quyền lực nhà nước trong khi việc Quốc hội được trang bị thêm công cụ mới để bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên do mình thành lập nên - một công cụ giám sát quyền lực khá tiến bộ.

Tuy nhiên, sáng tạo của các nhà thảo hiến về chế độ bỏ phiếu tín nhiệm từ việc cải biến chế độ bỏ phiếu bất tín nhiệm đã có từ Hiến pháp năm 1946 ở Việt Nam và ở nhiều nền đại nghị phương Tây đã không thực sự hoàn hảo: bỏ phiếu tín nhiệm là một công cụ thăm dò mức độ tín nhiệm chính trị hay là một công cụ giám sát quyền lực? Lời lẽ của Hiến pháp sửa đổi không cho người ta một câu trả lời chính xác. Có lẽ do sự mơ hồ của Hiến pháp mà cơ chế mới này đến nay vẫn chỉ nằm trong Hiến pháp.

Một nội dung sửa đổi khác của Hiến pháp cũng có ý nghĩa đối với việc thúc đẩy chế độ pháp quyền là việc bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát. Những người thực sự am hiểu về nhà nước pháp quyền sẽ cảm thấy rất lý thú khi đọc đến chương về Viện kiểm sát khi thấy cơ quan này đã không còn chức năng kiểm sát hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan từ Bộ cho đến chính quyền địa phương. Cùng với sự lý thú đó, người ta mong chờ cơ chế kiểm tra của tư pháp đối với tính hợp pháp trong các hành vi lập quy của Bộ trưởng và các quan chức địa phương, một cơ chế phù hợp với yêu cầu của nhà nước pháp quyền; bởi lẽ cơ chế này buộc chính quyền phải tuân thủ pháp luật và cho phép người dân viện dẫn đến tòa án để làm điều đó. Tuy nhiên, người ta sẽ sớm thất vọng khi thấy Hiến pháp mới im lặng trước các điều khoản về hệ thống tòa án. Một điều lạ tưởng như không đáng có là trong khi Hiến pháp bỏ chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của Viện kiểm sát thì chức năng này lại không được Hiến pháp trao cho ai. Rõ ràng là bỏ chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát không đồng nghĩa với việc bỏ chức năng kiểm sát văn bản trong hệ thống nhà nước nói chung. Đáng lẽ Hiến pháp phải xử lý điều này: bố trí một thiết chế hợp lý hơn kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp trong việc lập quy của các Bộ và chính quyền địa phương thay cho thiết chế Viện kiểm sát.

Bên cạnh đó, mặc dù Điều 2 sửa đổi chủ trương phân công quyền lực giữa các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp trong thế thống nhất nhưng các điều khoản sau của Hiến pháp không thể hiện rõ chủ trương này. Quốc hội, vẫn như trước, được trao quyền lập pháp. Nhưng không chỉ có thế. Quốc hội còn là một cơ quan quyết định những chính sách cơ bản của quốc gia, một loại thẩm quyền theo triết lý hiến pháp gắn liền với người điều hành quốc gia là Chính phủ - ngành hành pháp. Quốc hội còn là một cơ quan bảo hiến tối cao, một loại thẩm quyền mà theo triết lý hiến pháp thuộc địa hạt của các quan tòa của ngành tư pháp. Có lẽ vì thế mà, ngoài việc Quốc hội được trao chức năng lập pháp, Chính phủ không được quy định có chức năng hành pháp mà là hành chính nhà nước cao nhất, trong khi hành chính và hành pháp là loại quyền khác biệt; Tòa án không được trao chức năng tư pháp mà tòa án chỉ được trao chức năng xét xử các vụ án. Và các loạt thẩm quyền cố hữu của ngành tư pháp không được trao cho tòa án như giải thích hiến pháp, luật, tài phán hiến pháp.

Tuy nhiên, một số sửa đổi cũng đã có ý nghĩa như là một sự phản ứng đối với nền kinh tế thị trường và toàn cầu hóa. Các sửa đổi như bổ sung thành phần kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, phân cấp thẩm quyền phân bổ ngân sách giữa Quốc hội và Hội đồng nhân dân, quyền của Chính phủ trong việc tham gia ký kết các điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước... có ý nghĩa nhất định trong việc giúp cho chính quyền điều hành xã hội một cách linh hoạt hơn trong bối cảnh kinh tế thị trường và toàn cầu hóa. Nhưng có lẽ, đó không phải là những sửa đổi thực sự tạo ra một chính quyền năng động và có trách nhiệm, một điều cần thiết trong nền kinh tế thị trường và toàn cầu hóa. Quá nhiều công việc được trao cho Quốc hội, trong khi Chính phủ, người trực tiếp điều hành quốc gia lại được đặt ở một vị thế khá thụ động (là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính, không phải cơ quan hành pháp); đa số những thẩm quyền được trao cho Chính phủ đều do tập thể Chính phủ quyết định; Thủ tướng chưa được trao những quyền lực chủ động liên quan đến việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia.

Tương lai sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam

Có lẽ, những điều mà cuộc cải cách hiến pháp năm 2001 chưa làm được đang là vấn đề mà thế hệ hiện nay phải giải quyết. Sau gần 20 năm kể từ năm 1992, thế hệ hiện nay đang đối mặt với những mục tiêu mới, nhiệm vụ mới. Không còn là hình thành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nữa (vì đã hình thành), mà là phát triển nó trong một thế giới toàn cầu. Một chính quyền điều hành xã hội trong một bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường và toàn cầu hóa khác với một chính quyền điều hành xã hội trong giai đoạn chuyển đổi từ chế độ tập trung sang chế độ thị trường (định hướng xã hội chủ nghĩa). Bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa đòi hỏi những tiêu chí mới đối với chính quyền: chế độ pháp quyền, hành pháp năng động và trách nhiệm, tư pháp độc lập, tài phán hiến pháp, phi tập trung hóa quyền lực xuống địa phương... Thế hệ hiện tại cần một bản Hiến pháp mới để hợp hiến hóa các chuẩn mực này vì sự thịnh vương chung.

Giáo sư Donald S.Lutz ở Đại học Houston - trong một nghiên cứu về lý thuyết sửa đổi hiến pháp - đã đưa ra những định đề liên quan đến tỉ lệ sửa đổi hiến pháp và sự ổn định của Hiến pháp. Nhìn chung, các yếu tố tác động đến tỉ lệ sửa đổi hiến pháp, tính ổn định của Hiến pháp là: độ dài của Hiến pháp tính theo số từ trong Hiến pháp, tính khó khăn của quy trình sửa đổi hiến pháp, chức năng của chính quyền được quy định trong Hiến pháp, vai trò của tư pháp trong việc giải thích hiến pháp, mức độ phân biệt giữa Hiến pháp và thường luật.

Quá nhiều công việc được trao cho Quốc hội. Ảnh minh họa

Xét về mặt lý thuyết, Hiến pháp Việt Nam không có những điều kiện cần thiết của một Hiến pháp có sức sống lâu dài. Sự phân biệt giữa Hiến pháp và thường luật không rõ ràng thể hiện ở việc Quốc hội lập pháp đồng thời có chức năng lập hiến. Sự không phân biệt giữa Quốc hội lập pháp và Quốc hội lập hiến dẫn đến khả năng Quốc hội lập pháp dễ dàng sửa đổi hiến pháp. Thực vậy, thủ tục sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam không khó khăn. Hiến pháp chỉ quy định một yêu cầu duy nhất là việc sửa đổi hiến pháp phải có sự thông qua của 2/3 đại biểu Quốc hội, một tỉ lệ không khó để đạt được ở Việt Nam. Những thủ tục gây khó khăn cho việc sửa đổi hiến pháp như bầu lại Quốc hội, thành lập Ủy ban sửa đổi hiến pháp, Hội nghị hiến pháp, trưng cầu dân ý... không có trong Hiến pháp Việt Nam. Một nghiên cứu được tiến hành từ Quốc hội đã viết: "Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta hiện nay chưa có quy định nào về quy trình soạn thảo, thông qua Hiến pháp. Vì vậy, khi tiến hành xem xét, thông qua Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc xem xét, thông qua luật." Hơn nữa, văn phong hiến pháp có khi trừu tượng nhưng nhiều khi rất cụ thể, làm Hiến pháp không thích ứng với sự thay đổi của xã hội. Hiến pháp liệt kê quá chi tiết các quyền hạn của Chính phủ. Chính phủ là định chế nhạy cảm nhất đối với các thay đổi của xã hội. Chính vì vậy, quy định quá chi tiết quyền hạn của Chính phủ trong Hiến pháp sẽ làm cho Chính phủ thụ động và Hiến pháp phải thay đổi thường xuyên. Việc chi tiết đến cả cách thức tổ chức chính quyền địa phương cũng làm cho địa phương bị động và Hiến pháp muốn tháo gỡ cho chính quyền địa phương lại cần phải sửa đổi. Ngoài ra, Hiến pháp Việt Nam khá dài, quy định quá nhiều các quan hệ xã hội: từ chính trị, kinh tế, đến văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng. Chính vì vậy, theo nguyên lý, Hiến pháp cần phải được sửa đổi để thích ứng với sự tiến triển của tình hình kinh tế - xã hội. Đặc biệt là Việt Nam không có hình thức sửa đổi hiến pháp không chính thức như sự giải thích hiến pháp của Tòa án, nên Hiến pháp càng phải được sửa đổi chính thức kịp thời.

Nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường luôn song hành với nhau. Chính quyền không thể điều hành hiệu quả nền kinh tế thị trường nếu chính quyền đó không tôn trọng các chuẩn mực pháp quyền. Ngược lại, một nhà nước cực quyền toàn trị không thể chấp nhận kinh tế trị thường. Vì vậy, để thúc đẩy cho kinh tế thị trường phát triển, xã hội thịnh vượng hơn, những sửa đổi hiến pháp trong tương lai cần định hướng chính quyền vào các chuẩn mực pháp quyền. Căn bản của pháp quyền là sự thượng tôn quyền lực của pháp luật so với quyền lực nhà nước. Điều này dẫn đến những chuẩn mực cụ thể của pháp quyền như: tôn trọng các quyền con người, phân công quyền lực, tài phán hiến pháp, tư pháp độc lập, chính quyền minh bạch và trách nhiệm... Các sửa đổi hiến pháp trong tương lai của Việt Nam cần hướng đến việc xây dựng một cơ sở hiến pháp hoàn hảo hơn cho việc tôn trọng các quyền tự nhiên của con người, những quyền vốn có do tự nhiên chứ không do nhân tạo; cho một Quốc hội hữu hạn để hoạt động hiệu quả; cho một Chính phủ năng động và trách nhiệm; cho một chế độ phân công mạch lạc quyền lực giữa Quốc hội, Chính phủ, Tòa án; cho một nền tài phán hiến pháp tiên tiến; cho một nền tư pháp độc lập; và cho một chính quyền địa phương chủ động.

Hiến pháp là sản phẩm của một thế hệ trong một thời đại nhất định. "Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân" (Điều 2 Hiến pháp Việt Nam hiện hành) cũng có nghĩa là mỗi thế hệ đều có quyền sống dưới những cam kết do chính mình tạo lập phù hợp với điều kiện sống của mình. Thế hệ hiện tại có quyền làm chủ cuộc sống của mình và không được ràng buộc thế hệ tương lai, cũng như họ không thể bị rạng buộc bởi ý chí của dĩ vãng.

Những sửa đổi hiến pháp trong tương lai cần định hướng chính quyền vào các chuẩn mực pháp quyền. Căn bản của pháp quyền là sự thượng tôn quyền lực của pháp luật so với quyền lực nhà nước.

* Xin bạn vui lòng gõ tiếng việt có dấu